食品產(chǎn)業(yè)涉及畜牧業(yè)、種植業(yè)、化學工業(yè)、機械裝備制造業(yè)、交通運輸業(yè)、產(chǎn)品批發(fā)零售業(yè)等許多行業(yè)，是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，對GDP的貢獻率已超過10%。食品安全和人民生命健康息息相關，是基本的民生問題和重大的經(jīng)濟問題。安全的食品環(huán)境是社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的必備條件之一。食品產(chǎn)業(yè)面大量廣，風險傳導性強，監(jiān)管難度大。食品供應鏈條長，從田間到餐桌涵蓋種植、養(yǎng)殖、加工、保存、運輸、銷售、消費等數(shù)十個環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)產(chǎn)生的食品安全風險都會沿產(chǎn)業(yè)鏈傳導，最終對消費者利益造成損害。食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體眾多，據(jù)統(tǒng)計，小微企業(yè)大約占我國食品生產(chǎn)企業(yè)的80%，不少生產(chǎn)經(jīng)營者達不到生產(chǎn)經(jīng)營許可條件。一些小作坊、食品攤販長期游離在監(jiān)管體制之外，是食品安全事故的多發(fā)地帶和監(jiān)管難點。近年來，我國食品安全監(jiān)管的難度越來越大，食品安全形勢十分嚴峻。

        一

         新《食品安全法》（簡稱“新法”）于2015年10月1日起施行。新法是規(guī)范食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，保障公民生命健康安全的重要保障和有力舉措。新法在2009年實施的《食品安全法》基礎上增加了50條，分為十章154條，有如下的亮點和看點。

         一是提出食品安全“社會共治”原則，激發(fā)社會力量共同治理食品安全問題。新法在總則中明確提出“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度”，并在后續(xù)多項條款中予以體現(xiàn)，比如，新法規(guī)定“食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎懲機制”，將行業(yè)協(xié)會這一主體納入了監(jiān)管體系；新法鼓勵“新聞媒體應當開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進行輿論監(jiān)督”，強調“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為”，有利于鼓勵消費者積極參與監(jiān)管。

        二是全面加強了對食品違法違規(guī)行為的處罰力度，大大提高了違法成本。在行政處罰方面，新法要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營者在一年內累計三次因違反本法規(guī)定受到責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。在刑事處罰方面，新法拓展了對食品安全違法行為追究刑事責任的條款，規(guī)定，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關規(guī)定及時將案件移送公安機關。

         三是明確了食品安全監(jiān)管責任機構，建立了嚴格的全過程監(jiān)管制度，強化源頭治理。新法提出，國務院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理。這將有效協(xié)調各部門工作，發(fā)揮監(jiān)管合力。

        四是注重食品安全風險管理，新法建立了完整的風險評估、風險監(jiān)測、風險交流三方面風險管理體系。新法提出“國家建立食品安全風險評估制度”，將使食品安全風險分析制度化、科學化。強調，縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構，應當按照科學、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等，就食品安全風險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進行交流溝通。這有利于及時發(fā)現(xiàn)食品安全問題，防患于未然。

        五是強調監(jiān)管方式創(chuàng)新，增設了分級管理制度、責任約談制度，鼓勵企業(yè)參加食品安全責任保險。新法規(guī)定監(jiān)管部門根據(jù)“安全風險監(jiān)測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點、方式和頻次，實施風險分級管理”，這將有助于監(jiān)管部門把握監(jiān)管重點，集中力量解決突出問題。提出建立“責任約談”制度，此外，新法提出“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險”，是政府利用市場化的手段防治食品安全風險的積極嘗試。

        六是突出對特殊食品的嚴格監(jiān)管，對網(wǎng)絡食品、保健品、嬰兒食品、農藥使用管理等問題予以明確，加強了對小作坊、食品攤販等的監(jiān)管。新法明確將“網(wǎng)絡食品交易”納入監(jiān)管，并將網(wǎng)絡食品交易第三方平臺作為監(jiān)管重點。新法增設“特殊食品”，強調“國家對保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實行嚴格監(jiān)督管理”。新法加強了對劇毒農藥的管理，“禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規(guī)定的農作物”。新法規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進行綜合治理”。

         二

        食品安全多元共治是多元社會力量共同參與食品安全治理，通過各種機制共同保障食品安全,是我國食品安全監(jiān)管模式改革的一個必然選擇。食品安全涉及全體公民的共同利益，迫切需要食品安全監(jiān)管模式創(chuàng)新。食品安全社會共治是一項系統(tǒng)復雜的工程，是參與食品安全治理的主體、行為、責任、能力以及制度等要素的有機結合。食品安全多元共治主體間的關系是什么？各共治主體的治理能力如何體現(xiàn)？通過何種制度安排才能實現(xiàn)多元共治？構建食品安全多元共治模式，可以從以下3方面著手。

        第一，食品安全多元共治需要構建一個相互協(xié)調的治理體系。保障食品安全應構建一個各主體互相配合、互相補充的治理結構，變“監(jiān)管”為“治理”，才能實現(xiàn)對食品安全問題的標本兼治。一個有序、穩(wěn)定的多元治理結構主要由共治主體結構、責任結構組成。共治主體結構主要涉及兩方面問題：一是食品安全多元共治應包括哪些主體，二是要明確各主體在共治實踐中的地位和作用。食品安全多元共治主體應包括政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織、媒體、公民等重要的社會力量。除政府外，企業(yè)應主動增強食品安全意識，承擔更多的社會責任；行業(yè)協(xié)會應發(fā)揮行業(yè)自律作用；社會組織應發(fā)揮好對民意和政策的緩沖作用；社會媒體要在法律的框架下積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；公民要積極參與行使自己的權利。主體責任結構主要涉及兩個方面：一方面要明確各主體的權責，另一方面要處理好與其他主體的邊界。《食品安全法》對各主體的權責做出了總體要求。未來要進一步細化社會共治主體各自的權責，明晰各主體的權力邊界，實現(xiàn)權力、責任、利益的統(tǒng)一。

        第二，食品安全多元共治需要加強食品安全治理能力建設，提高食品安全治理的執(zhí)行力。近年來，我國食品安全法律體系、監(jiān)管制度不斷健全，食品安全監(jiān)管有法可依的問題解決了，但相關執(zhí)法實效欠佳，食品安全形勢依然嚴峻，嚴格執(zhí)法越來越成為整個食品安全治理中一個關鍵的環(huán)節(jié)，法律只有被嚴格執(zhí)行才能發(fā)揮效用。政府提高治理能力要從提高執(zhí)行法律的能力入手，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴。要強化政府監(jiān)管隊伍的法治意識，讓法治意識引導實際行動；要加大對執(zhí)法人員的業(yè)務培訓力度，提高其妥善處置食品安全事故的能力和執(zhí)法辦案能力；要提高責任追究機制的執(zhí)行力，整治失職瀆職行為，敦促執(zhí)法人員更加積極主動地預防食品安全事故。在執(zhí)法過程中，政府要提高協(xié)調溝通、高效行政的能力。一方面，政府要提高各部門相互協(xié)作的能力。要明確各部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管內容和監(jiān)管權限，避免“重復監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”；要提高部門間信息分享的能力，打破部門間信息壁壘，整合各環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息，提高促進各部門相互協(xié)作的能力。另一方面，政府要提高與其他共治主體溝通協(xié)商的能力，激發(fā)其他共治主體的力量共同治理。消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等中間組織要積極發(fā)揮作用，注重治理能力提升。消費者協(xié)會要提高幫助消費者維權的執(zhí)行力，要優(yōu)化維權程序，幫助普通消費者降低維權成本。行業(yè)協(xié)會要提高行業(yè)協(xié)會內部監(jiān)督自律的能力，規(guī)范會員企業(yè)的經(jīng)營行為。公民應提升獲取信息、聽取意見并通過反饋互動來影響決策的能力。

        第三，食品安全多元共治需要加強治理制度建設，確保多元社會共治治理體系有序運行。各共治主體的職能分工不同，利益訴求不同，為保障共治主體共同發(fā)揮治理效能，需要建立相應的制度作為保障。為敦促地方政府加強食品安全監(jiān)管，及時處置風險隱患,新法提出建立“責任約談”制度。細化了各級政府逐級約談程序，增加了地方政府主要負責人應當引咎辭職的規(guī)定。建議繼續(xù)完善責任約談制度；建立覆蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營全產(chǎn)業(yè)鏈的“立體化”問責體系，強化主要責任人責任。食品產(chǎn)業(yè)鏈條長且追溯困難，企業(yè)容易產(chǎn)生逃避監(jiān)管的僥幸心理，為約束企業(yè)行為，新法明確了“食品安全全程追溯制度”，有助于鎖定食品安全責任，為追查相關事故責任人提供線索，有助于從源頭打擊食品違法行為。要繼續(xù)完善食品安全全程追溯制度，加快推進食品安全監(jiān)管信息化建設，要求地方政府對食品生產(chǎn)、流通、銷售等全過程建立信息數(shù)據(jù)庫，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，并傳送到監(jiān)管數(shù)據(jù)庫中備案登記，保證食品可追溯。為激發(fā)消費者維權積極性，要完善食品安全有獎舉報制度，建立懲罰性賠償制度，使消費者的維權收益大幅高于維權成本，調動消費者參與食品安全多元治理的積極性。（作者辜勝阻系全國人大常委會委員、財經(jīng)委員會副主任委員）